Podkarpaciu znów dostaje się od NIK. Tym razem izba przyjrzała się drogom

Zdjęcie ilustracyjne. Fot. GDDKiA

Raport z wyników kontroli Najwyższej Izby Kontroli znaleźć można na stronie internetowej izby. Tu obszerne fragmenty.

Pod koniec 2019 r. sieć dróg publicznych zarządzanych przez gminne i powiatowe jednostki samorządu terytorialnego w województwie podkarpackim wynosiła 18,7 tys. km, w tym o nawierzchni twardej ulepszonej 13,8 tys. km (73,7 proc.), o nawierzchni twardej nieulepszonej 0,9 tys. km (4,8 proc.) oraz o nawierzchni gruntowej 4 tys. km (21,5 proc.).

Sytuacja gospodarcza województwa podkarpackiego w ocenie ekspertów pogarsza się wskutek pandemii, dlatego niezbędne jest jej stymulowanie także poprzez utrzymanie ciągłości oraz inicjowanie nowych inwestycji publicznych w zakresie m.in. dróg samorządowych, co znalazło się w treści zadania postawionego przed jednostkami samorządu terytorialnego w Funduszu Inwestycji Lokalnych. Rząd zdecydował o niezatrzymywaniu polskich budów i utrzymaniu półtora miliona miejsc pracy. W 2020 r. nie zawieszono ani nie uszczuplono Programu Budowy Dróg Krajowych, Programu Budowy 100 Obwodnic, Krajowego Programu Kolejowego ani innych programów dofinansowujących inwestycje drogowe. W celu stymulacji gospodarki rząd zapowiedział wdrożenie Programu Inwestycji Publicznych (obecna nazwa: Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych), w ramach którego przewidziano m.in. dodatkowe środki na drogi samorządowe.

Kontrola miała pomóc odpowiedzieć na pytania: czy jednostki samorządu terytorialnego województwa podkarpackiego prawidłowo przygotowują i realizują inwestycje drogowe oraz jaki wpływ na stan realizacji zadań zarządców dróg ma sytuacja epidemiologiczna.

Inwestycje dotyczące infrastruktury dróg gminnych i powiatowych bardzo mocno angażują lokalne przedsiębiorstwa, a potencjał jest ogromny - drogi zarządzane przez gminne i powiatowe jednostki samorządu terytorialnego (jst) stanowią aż 88,5 proc. łącznej długości dróg publicznych w kraju. Tymczasem nierównomierność jej rozwoju wynika z koła zamkniętego przepisów - zachęcają one do remontu dróg utwardzonych, a drogi o nawierzchni gruntowej leżą odłogiem.

Zarządcy dróg prawidłowo rozdzielili zadania w zakresie inwestycji drogowych, niemniej np. zadania dotyczące opracowania dokumentacji projektowej, prowadzenia nadzorów inwestorskich, wykonywania przeglądów dróg i realizacji inwestycji drogowych były zlecane podmiotom zewnętrznym, co wynikało z braku odpowiedniego wykształcenia kierunkowego, uprawnień drogowych i doświadczenia zawodowego kadry jst.

Kontrola wykazała też, że podkarpackie jst nie realizowały rzetelnie wszystkich obowiązków dotyczących planowania i przygotowania inwestycji drogowych.

Wbrew nakazom wynikającym z ustawy o drogach publicznych nie opracowano planów rozwoju sieci drogowej oraz planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Wykluczyło to określenie priorytetów inwestycyjnych i potrzeb finansowych. Podejmowane działania miały charakter doraźny.

Zarządcy nie przeprowadzali obowiązkowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich, co wpływało na niższy stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, ponieważ niemożliwa była weryfikacja stanu technicznego infrastruktury drogowej.

Zarządcy dróg nie prowadzili kompletnej i wiarygodnej ewidencji dróg, obiektów mostowych i przepustów: dane były nierzetelne i niespójne z innymi odpowiadającymi im danymi, ujętymi w ewidencji środków trwałych prowadzonej przez te same jst. W efekcie niemożliwa była rzetelna ocena realnych potrzeb w zakresie planowania robót i utrzymania administrowanych dróg.

Wynikało to m.in. z niedostatecznej kontroli zarządczej. Ale ważną przyczyną niezgodności danych ewidencyjnych jest też ustawowy nakaz prowadzenia ewidencji dróg, ograniczający ją wyłącznie do dróg publicznych. W efekcie zarządcy nie gromadzili w ogóle danych np. o liczbie i długości dróg niepublicznych. Drogi niepubliczne nie były objęte jakimikolwiek rejestrami, bo w ewidencji środków trwałych funkcjonowały jako działki bez prawidłowego oznaczenia użytku gruntowego.

Sprawozdania oparte na tej nierzetelnej ewidencji trafiały do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA). Zawierały one również niezgodne z ewidencją finansową wartości zrealizowanych robót. W ten sposób powstawała niewiarygodna informacja o stanie dróg publicznych.

Wybór wykonawców inwestycji następował zgodnie z regulacjami dotyczącymi zamówień publicznych, a zawierane umowy skutecznie zabezpieczały interesy inwestora publicznego.

Niektóre umowy zawierane z wykonawcami robot zawierały nieprawidłowości formalne, niewpływające na jakość inwestycji. W części umów nie wskazano terminów przeglądów gwarancyjnych, co wykluczało możliwość bieżącej kontroli stanu technicznego remontowanych lub przebudowywanych odcinków.

Jednak to, co udało się z inwestycji przeprowadzić, w oczywisty sposób poprawiło stan dróg w województwie. Nadzór nad realizacją robót drogowych najczęściej sprawowany był w sposób prawidłowy - pojedyncze nieprawidłowości obejmują np. potwierdzenia protokolarnego otrzymania dokumentacji, która nie została wytworzona podczas robót budowlanych i nie była przedłożona do tego odbioru (Urząd Gminy Solina).

Jednostki samorządu terytorialnego skutecznie też pozyskiwały środki na inwestycje drogowe, dzięki czemu wydatki na remont/przebudowę infrastruktury drogowej wzrosły w 2019 r. w stosunku do roku 2018. Największą pod względem wartości (38.029,8 tys. zł) inwestycją była budowa dwóch łączników wiążących drogi powiatowe z autostradą A-4, zrealizowana przez Zarząd Dróg Powiatowych w Dębicy. Wskutek pandemii Covid-19 wszystkie skontrolowane jednostki samorządu terytorialnego doświadczyły problemów z realizacją zadań przypisanych zarządcy dróg oraz realizacji drogowych procesów inwestycyjnych. Jednakże tylko gmina Przemyśl ograniczyła realizację zaplanowanych na ten rok inwestycji drogowych z uwagi na brak przyznania dofinansowania, gdyż środki te zostały przeznaczone na walkę z wirusem SARS-Cov-2. Pozostałe jednostki realizowały zadania z opóźnieniem w stosunku do zakładanych na początku roku terminów inwestycji.

Wnioski

Minister Infrastruktury

Nadal aktualny pozostaje wniosek do Ministra Infrastruktury i Budownictwa sformułowany po kontroli „Budowa i utrzymanie dróg lokalnych w województwie warmińsko-mazurskim z 2017 r. wskazujący na konieczność:

-określenia zakresu danych, które powinny zostać ujęte w dokumentacji (…) dotyczącej projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz projektów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynieryjnych.

Problemem zarządców administrujących drogami gminnymi i powiatowymi jest brak określenia zawartości oraz zasad sporządzania dokumentacji w ww. zakresie. Należy uszczegółowić zapisy ustawowe dotyczące obowiązków sporządzania takich planów, tzn. wskazać, jakie dane powinny znajdować się w takich opracowaniach, np. w zakresie analizy zasadności budowy i przebudowy dróg i drogowych obiektów inżynieryjnych, źródeł finansowania inwestycji drogowych, a także ich wpływu na rozwój gmin lub powiatów.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad

-Egzekwowanie rzetelnego i terminowego przedkładania informacji o sieci dróg publicznych, o których mowa w §2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie trybu sporządzania informacji oraz gromadzenia i udostępniania danych o sieci dróg publicznych, obiektach mostowych, tunelach oraz promach od zarządców dróg, zgodnie z wymogami określonymi w wytycznych GDDKiA.

Jednostki samorządu terytorialnego

-Opracowywanie dokumentów planistycznych, o których mowa w art. 20 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, dotyczącej projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz projektów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynieryjnych.

-Rzetelne i terminowe sporządzanie rocznych informacji o sieci dróg publicznych, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie trybu sporządzania informacji oraz gromadzenia i udostępniania danych o sieci dróg publicznych, obiektach mostowych, tunelach oraz promach.

-Zapewnienie rzetelności i jednolitości danych o sieci drogowej w różnych ewidencjach prowadzonych w jednostce.

-Opracowywanie specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych odpowiadających faktycznemu charakterowi oraz rodzajowi robót drogowych.

-Wzmocnienie mechanizmów kontroli zarządczej w celu prawidłowej realizacji zdań przypisanych zarządcy dróg publicznych.

  .