NIK: korupcjogenna dowolność postępowania w Urzędzie Marszałkowskim

Fot. Pixabay/CC0

Zobacz też Urząd Marszałkowski o kontroli NIK w sprawie pasazerskiego transportu drogowego (artykuł z 4 czerwca 2016)

Samorządy na ogół nie były zainteresowane organizowaniem publicznego transportu zbiorowego dla mieszkańców. I w zasadzie ograniczały się do administrowania tym transportem, czyli m.in. wydawania zezwoleń i określania przystanków komunikacyjnych. Połowa skontrolowanych samorządów nie badała też lokalnych potrzeb przewozowych, choć był to ich obowiązek. A lokalnych przewoźników sprawdzał jedynie co czwarty skontrolowany powiat.

Jak wskazują wyniki kontroli NIK - pomimo obowiązku - połowa skontrolowanych samorządów nie przeprowadzała analizy lokalnych potrzeb przewozowych.

Badania i analizy potrzeb przewozowych mieszkańców przeprowadziły tylko te samorządy, które przystąpiły do opracowania planu transportowego (Planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego). Jednak żaden ze skontrolowanych samorządów do czasu zakończenia kontroli nie zawarł umowy na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Samorządy nie zawierały takich umów nawet wtedy, kiedy stwierdzały, że aktualne potrzeby nie są zaspokajane przez przewoźników komercyjnych.

Samorządy planują zawieranie z przewoźnikami umów obowiązujących od 1 stycznia 2017 r., czyli od momentu, w którym nie będą już obowiązywać dotychczasowe przepisy o finansowaniu ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów. Bowiem od początku 2017 r. budżet państwa będzie finansował te uprawnienia wyłącznie w przewozach o charakterze użyteczności publicznej i tylko zawarcie umów przez samorządy pozwoli mieszkańcom na dalsze korzystanie z uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów.

Z informacji uzyskanych przez NIK wynika, że obecnie trwają prace nad projektem, który przedłuży okres obowiązywania dotychczasowych przepisów do końca 2017 r.

NIK zwraca uwagę, że barierą ograniczającą zaangażowanie samorządów w organizację publicznego drogowego transportu zbiorowego jest przede wszystkim brak pieniędzy. Hamulcem są także sprzeczne rozwiązania prawne w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym i w rozporządzeniu Unii Europejskiej. Dotyczą one przyznawania przewoźnikom działającym na określonych liniach tzw. prawa wyłącznego (czyli prawa umożliwiającego wykonywanie przewozów na danej linii komunikacyjnej przez jednego przewoźnika). Ideą przepisów europejskich, dopuszczających takie rozwiązanie, była organizacja publicznego transportu zbiorowego na zasadach konkurencji regulowanej. Miało to zapewnić bardziej masowy charakter tych usług, zwiększyć ich bezpieczeństwo i umożliwić odróżnienie wyższą jakością lub niższą ceną od usług świadczonych na zasadzie swobodnej gry sił rynkowych.

NIK zwraca przy tym uwagę, że polskie prawo nie dopuszcza przyznawania prawa wyłącznego i wnioskuje do Prezesa Rady Ministrów o zainicjowanie zmian art. 20 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, uprawniających samorządy do przyznawania prawa wyłącznego.

Poza rekompensatami finansowanymi z budżetu państwa za honorowanie ulg ustawowych dla przewoźników świadczących usługi transportowe o charakterze użyteczności publicznej, samorządy nie przewidują żadnych innych rekompensat. Może to spowodować brak zainteresowania przewoźników świadczeniem usług na trasach, gdzie ruch pasażerski jest niewielki i nie zapewni rentowności w przypadku świadczenia usług przez więcej niż jednego przewoźnika.

NIK uznała dotychczasowy nadzór nad wykonywaniem przez przewoźników drogowych przewozów regularnych - sprawowany przez samorządy - za niedostateczny. Stwierdzone przez Izbę nieprawidłowości w tym zakresie dotyczyły niewykonywania niektórych zadań, bądź realizowania ich niezgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności w odniesieniu do kontroli przewoźników, a także nienakładania kar pieniężnych za naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego.

Najwyższa Izba Kontroli ocenia, że marszałkowie i starostowie w niedostateczny sposób sprawowali nadzór nad wykonywaniem drogowych przewozów zbiorowych przez przewoźników. Nie wykorzystywali oni także uprawnień określonych w ustawie o transporcie drogowym, pozwalających powierzyć - w drodze porozumienia - czynności kontrolne organowi administracji publicznej lub innemu organowi państwowemu. Żaden z nich takiego porozumienia nie zawarł. W ocenie NIK współpraca w tym zakresie z Policją czy też Inspekcją Transportu Drogowego jest konieczna.

Kontrola zlecona przez NIK Inspekcji Transportu Drogowego na terenie kontrolowanych powiatów wykazała, że co dziesiąty autobus był w stanie technicznym nie pozwalającym na świadczenie usług. Inspekcja zakazała użytkowania 11 z 492 skontrolowanych autobusów z powodu stanu technicznego zagrażającego bezpieczeństwu.

Ustalenia kontroli wskazują także, że więcej niż połowa samorządów nie realizowała obowiązku udostępniania pasażerom informacji na temat dostępnego publicznego transportu zbiorowego. Na stronach internetowych urzędów nie zamieszczano danych o przebiegu linii komunikacyjnych, rozkładów jazdy czy informacji o przewoźnikach.

NIK wskazuje, że samorządy powinny poszukiwać nowych rozwiązań, by umożliwić mieszkańcom miejscowości lub osiedli oddalonych od głównych linii komunikacyjnych dotarcie do pracy, szkoły czy sklepu. Dobrą praktykę w tym zakresie wdrożył samorząd Szczecina, wprowadzając system transportu na żądanie. Pasażerowie pozbawionego komunikacji miejskiej osiedla Podjuchy mogą zamówić telefonicznie na konkretną godzinę autobus, który dowiezie ich do najbliższej pętli autobusowej bądź wybrany przystanek.

Organizowanie publicznego drogowego transportu zbiorowego

Marszałkowie i starostowie na ogół prawidłowo wykonywali funkcje koncesyjne dotyczące wydawania zezwoleń (wcześniej licencji) na wykonywanie regularnych krajowych przewozów drogowych. Przed wydaniem decyzji gromadzono i analizowano wszystkie dokumenty wskazane w ustawie, a w sytuacji gdy wniosek przewoźnika nie spełniał wymagań formalnych, wzywano wnioskodawcę – w trybie przepisów Kpa – do jego uzupełnienia. Podjęcie decyzji poprzedzone było analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. W tym zakresie nieprawidłowości stwierdzono w siedmiu kontrolowanych samorządach

M.in. marszałek województwa podkarpackiego 9 kwietnia 2013 r. cofnął firmie H. zezwolenie nr 1408 na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii Przemyśl–Kańczuga–Rzeszów, która pomiędzy Przemyślem a Kańczugą przebiegała przez Rokietnicę i Pruchnik, a w dniu 3 lutego 2014 r., tj. po upływie niecałych 10 miesięcy, wydał tej samej firmie zezwolenie nr 1517 na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii Przemyśl–Rokietnica–Pruchnik–Kańczuga–Rzeszów, czym naruszył przepisy art. 24 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym stanowiące, że w razie cofnięcia zezwolenia wniosek o ponowne wydanie zezwolenia nie może być rozpatrzony wcześniej niż po upływie trzech lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna;

Kontrolowane samorządy wypełniając wymogi art. 15 ust. 2 uptz określały udostępnione operatorom i przewoźnikom przystanki komunikacyjne i dworce będące własnością tych samorządów oraz warunki i zasady korzystania z tych obiektów. Nie określiły ich dwa samorządy (powiat krośnieński i przeworski). Pięć spośród skontrolowanych samorządów29 przekazało w użyczenie gminom część pasa drogowego zarządzanych dróg w obrębie przystanków autobusowych położonych na terenie tych gmin. W zawartych na tę okoliczność umowach użyczenia ustalono prawo gmin do wybudowania na własny koszt wiat przystankowych, zobowiązano je do utrzymywania porządku i czystości na przystankach komunikacyjnych oraz utrzymania wiat we właściwym stanie technicznym. Gminom pozostawiono również prawo decydowania o ustalaniu i pobieraniu opłat za korzystanie z przystanków, przy jednoczesnym zobowiązaniu do wykorzystywania wpływów z tych opłat wyłącznie na realizację powierzonego zadania.

Kontrolowani marszałkowie i starostowie jako ograny właściwe w zakresie wydawania zezwoleń w większości wywiązywali się z obowiązku określonego w art. 84 ust. 1 i 2 utd dotyczącego przeprowadzania co najmniej raz na pięć lat kontroli przedsiębiorcy w zakresie spełniania wymogów będących podstawą do wydania licencji lub zezwolenia. Nieprawidłowości w tym zakresie ujawniono w siedmiu jednostkach. Przykładowo starosta przeworski w ogóle nie przeprowadzał tych kontroli w ciągu ostatnich 5 lat, gdyż jak wyjaśnił wymóg ten uszedł jego uwadze.

Kontrola wykazała również, że postępowanie marszałka województwa podkarpackiego po kontrolach było niejednakowe, a przy tym różne od przewidzianego przepisami utd. Przykładowo: y w latach 2013 i 2014 przeprowadzono w sumie cztery postępowania kontrolne wobec firmy F. W wyniku każdej z tych kontroli stwierdzono nieprawidłowości polegające na wykonywaniu przewozów z naruszeniem zasad określonych w art. 18b ust. 1 utd i z naruszaniem zakazów wymienionych w art. 18b ust. 2 utd. Po trzech kontrolach marszałek kierował do firmy F wystąpienie pokontrolne z wezwaniem do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Po czwartej kontroli marszałek wydał decyzję o cofnięciu zezwolenia firmie F. W przypadku firmy H kontrolowano przewozy wykonywane na podstawie dwóch zezwoleń: nr 1408 i nr 1348. Po pierwszej kontroli w listopadzie 2012 r. Marszałek poinformował firmę H o stwierdzonych naruszeniach zapisów dwóch ww. zezwoleń. Kolejne kontrole przeprowadzone w okresie od 29 listopada 2012 r. do 1 lutego 2013 r. również wykazały naruszenia obu ww. zezwoleń, polegające na wprowadzeniu przez przewoźnika dodatkowych kursów, braku realizacji kursów, nieuprawnionym zatrzymywaniu przewoźnika oraz nieuprawnionej zmianie trasy. Marszałek, działając na podstawie przepisów art. 90 pkt 2 utd, cofnął firmie H zezwolenie nr 1408. Firma H nadal dysponowała zezwoleniem nr 1348; y marszałek nie nałożył na firmę H żadnej kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone w wyniku ww. kolejnych kontroli, mimo że wszystkie stwierdzone naruszenia ujęte były w wykazie naruszeń wskazanym w art. 92a ust. 6 utd, a przepisy art. 93 ust. 1 utd stanowią, że karę tę nakłada organ, którego pracownicy stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Marszałek po pierwszej kontroli firmy O. nałożył na nią karę na podstawie art. 92a utd za naruszenie warunków udzielonego jej zezwolenia. Opisane wyżej w pkt. 1 obszaru II ustalenia kontroli dotyczące wydania zezwolenia firmie H, w okresie krótszym niż trzy lata od uprawomocnienia się decyzji o cofnięciu tej firmie zezwolenia oraz powyższe działania i zaniechania działań wskazują na występowanie w tym zakresie mechanizmu korupcjogennej dowolności postępowania.

NIK kontrolowała też przystanki, np. czy na każdym są rozkłady jazdy. Warto dodać, że w powiecie sanockim żadnych nieprawidłowości na przystankach nie było.

Kolejnym częstym utrudnieniem w prawidłowej realizacji zadań organizatora publicznego transportu zbiorowego było nieopracowanie procedur postępowania, instrukcji lub wytycznych w zakresie planowania i realizacji tych zadań (tak było w powiatach przeworskim, krośnieńskim i sanockim).

Inną przeszkodą we właściwym wypełnianiu zadań organizatora publicznego transportu zbiorowego były niektóre zarządzenia i instrukcje, które wprowadzały rozwiązania odmienne od obowiązującego stanu prawnego. Przykładowo: w urzędzie marszałkowskim województwa podkarpackiego w okresie objętym kontrolą obowiązywały cztery stany prawne określone zarządzeniami marszałka w sprawie „Procedury kontroli przedsiębiorcy realizującego działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób na podstawie zezwolenia udzielonego przez Marszałka województwa podkarpackiego”. W pierwszym z nich, z 15 maja 2013 r., przewidziano nałożenie kary pieniężnej dopiero po drugiej kontroli, w przypadku niewykonania zaleceń sformułowanych po pierwszej kontroli.

W kolejnych zarządzeniach, z marca 2014 r. i z kwietnia 2015 r., pominięto kwestię nakładania kar pieniężnych. Zmiana zarządzenia z dnia 6 lipca 2015 r. ustaliła, że kontrolujący w przypadku stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego nakłada karę pieniężną w wysokości zgodnej z załącznikiem nr 3 do utd. Dopiero ww. zmiana z 6 lipca 2015 r. doprowadziła do zgodności wewnętrznych norm prawnych z przepisami art. 92a utd które stanowią, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej; y w ww. Zarządzeniu Marszałka Województwa Podkarpackiego z maja 2013 r. ustalono, że kontrole realizowane bez udziału kontrolowanego dokumentowane są w formie „Notatki służbowej” lub „Protokołu wewnętrznego”, sporządzanych przez pracownika przeprowadzającego obserwację, a w Zarządzeniu z kwietnia 2015 r. ustalono ich dokumentowanie w formie „Sprawozdania z kontroli”. Taki sposób dokumentowania czynności kontrolnych w świetle przepisów art. 76 § 1 art. 81 Kpa powoduje, że przedstawiony w nich stan faktyczny nie może zostać uznany za udowodniony, ponieważ strona nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Ponadto, dokumentowanie czynności kontrolnych w tej formie narusza fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, określoną w art. 9 Kpa, tj. zasadę informowania stron przez organ administracji;

Do kierowników wszystkich skontrolowanych jednostek skierowano wystąpienia pokontrolne, zawierające oceny, uwagi i wnioski zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zastrzeżenia do wystąpień złożyli marszałek województwa opolskiego, marszałek województwa podkarpackiego i starosta buski. Komisja Rozstrzygająca, po ich rozpatrzeniu, oddaliła w całości zastrzeżenie marszałka województwa podkarpackiego, uwzględniła w części zastrzeżenie marszałka województwa opolskiego i uznała za zasadne dwa z sześciu zastrzeżeń starosty buskiego, w wyniku czego dokonano stosownych zmian w wystąpieniach pokontrolnych.

Zobacz cały Raport NIK  Funkcjonowanie regionalnego pasażerskiego transportu drogowego